《国家储备林建设规划（2018-2035 年）》林规发〔2018〕33 号

以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，贯彻落实党的十九大精神，坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立和贯彻落实新发展理念，满足人民美好生活需要，对加快林业现代化建设提出了新的更高要求。国家储备林建设利国利民利林，迎来了新的发展机遇，面临着有利的发展条件。

一、国家储备林建设的重要性

1. 维护木材安全的战略举措

生态安全是国家安全体系的重要内容。木材安全与生态安全密切相关。我国木材生产总量不足，结构性短缺，木材自主供给能力弱，难以在短期内解决。同时，木材消费刚性增长，供需缺口持续扩大，对外依存度超过 50%，加之原木贸易受限，资源配置难度加大，木材安全风险相当突出。维护国家木材安全，必须立足国内，提高自身木材供给能力，走出一条生产能力高效、经营规模适度、储备调节有序、生态环境良好的木材安全道路。贯彻中央战略部署，在加快推进国有林区、国有林场改革，完善天然林保护制度的同时，建立国家储备林制度，大力发展国家储备林，是保障木材安全的重大举措。

2. 全面保护天然林的重要支撑

全面保护天然林是党中央、国务院作出的重大决策部署。党的十九大把“完善天然林保护制度”作为加大生态系统保护力度的重要内容。《生态文明体制改革总体方案》、《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求将全国所有天然林纳入保护范围。国家“十三五”《规划纲要》明确“完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐，保护培育森林生态系统”。长期以来，天然林是我国原木产量的重要来源。如果木材供给问题不根本解决，天然林资源就保不住。因此，在水土光热条件较好的南方省区和其他适宜地区，大力推进规模化集约化的国家储备林建设，有效提升林业综合生产能力，确保天然林“保得住、可持续”，是实现我国木材供给由采伐天然林到采伐人工林的重要手段和途径，为全面保护天然林提供可靠的资源支持和保障。

3. 精准提升森林质量的重要抓手

全国现有中幼龄林面积 1.06 亿公顷，其中亟需抚育的近 5500 万公顷。每公顷蓄积量在林地生产潜力一半以下的占 69%，其中有 43%的林分单位蓄积量在林地生产潜力 20%以下。由于林分质量低，林地生产力远未发挥出来。精准提升森林质量必须科学经营。国家储备林布局精准，主要选择水光热等自然条件好、具备综合条件的地区为重点，结合适地适树开展乡土珍稀树种经营和长周期储备，统筹协调综合布局国有林场等承储主体，做到因地制宜、好中选好、优中选优。国家储备林经营技术精准，通过实施间伐、修枝、补植、施肥等抚育或改培措施，重点培育形成复层异龄林和混交林林分，建成优质高效多功能森林。国家储备林经营模式精准，试点示范以来，总结推广了“良种壮苗上山，适地适树造林，适时适度抚育，封山管护成林”的集约经营技术；推广以“开通一条路，砍掉霸王树，调整疏密度，留下目的树，封山加管护”等目标树经营为特色的现有林改培技术；以及“砍小留大，砍密留疏，砍劣留优，割灌除藤，松土施肥，空地补植”等可持续的抚育经营技术。实践表明，国家储备林平均每公顷可提高林木生长量 3 立方米，杉木大径级用材林每公顷蓄积量可达525立方米，桉树大径级用材林每公顷可达 400 立方米，是精准提升森林质量的试验地和示范田。

4. 乡村振兴的重点工程

大力实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大部署，是解决新时代农业农村农民问题、焕发国有林区林场生机活力的重大举措。实现乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，林业具有重要地位和特殊作用，要充分发挥林业的生态、经济、社会、文化等多种功能和效益，既大力服务乡村振兴，又加快推进林区林场振兴。推进国家储备林建设，有利于扩大绿色生态空间，构建森林生态屏障，提升乡村绿化美化亮化水平；有利于大力发展林木培育、加工、制造和森林旅游等产业，促进规模集约经营，提供更多创业增收致富平台，提升乡村经济发展水平；有利于打造乡土树种、珍稀名贵树种等生态景观，提高乡村整体品质和面貌，留住乡愁，留住韵味，提升乡村社会文明水平。

二、国家储备林建设的机遇条件

1. 党中央国务院高度重视，创造了根本条件

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明和林业建设。习近平总书记作出了森林具有基础功能、林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题、着力提高森林质量、实施森林质量精准提升工程、全面保护天然林等重要论述。李克强、汪洋等中央领导同志作出了加强国家储备林建设、满足社会对林产品的多样化需求等重要指示。《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《国有林场改革方案》、《国有林区改革指导意见》、国家“十三五”《规划纲要》、2013 年、2015 年、2017 年中央一号文件，提出建立国家储备林制度、加强国家储备林基地建设等明确要求。这些指示要求和安排部署，将国家储备林建设提升到国家层面，融入到经济社会发展战略全局。

2. 创新林业投融资模式，创造了特殊条件

贯彻中央金融工作会议精神，把握金融服务实体经济、保护生态环境、增加绿色金融供给等政策机遇，林业创新投融资机制不断推进。国家林业局联合财政部下发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》、《林业改革发展资金管理办法》、《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》等文件，联合国家发展改革委下发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，明确发挥财政资金引领作用，充分利用开发性和政策性金融，探索政府和社会资本合作模式，将国家储备林纳入林业贷款贴息、森林保险等补助范围。国家林业局分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行联合印发了有关意见和通知，与国开行、农发行签订了共同推进国家储备林等重点领域建设发展战略合作协议，共同创新推出了适合林业发展的长周期、低成本金融产品。

3. 林业世行项目科学实施，创造了重要条件

自 1985 年以来，我国连续实施了 7 期世界银行贷款林业项目，高标准用材林平均单位面积蓄积量 170 立方米。林业世行项目建立健全了“组织、计划、采购、质量、资金、科技推广与培训、环境保护、评估监测与评价”八大项目管理体系，及与之相配套的比较科学严谨的技术规程、标准和管 理办法，探索了人工林项目管理模式。一是组织管理协调高效，建立项目领导小组和管理机构，各负其责、形成合力；二是计划管理科学务实，实行“两上两下、上下结合”的计划管理；三是质量管理全面严格，搞好造林总体设计和施工设计，严把选地关、种苗关；四是严格执行项目造林技术模型，合理选择树种；五是资金管理严谨规范，围绕资金使用、管理和回收等环节，实行提款报账、内外监管和还贷准备等 “借用管还”管理制度；六是科技推广有效落地，建立中央、省、县三级科技推广与培训组织机构，围绕提高项目建设科技含量，对科技支撑项目同步设计、同步实施、同步监测与评价；七是环境管理详实周密，造林生产严禁割灌、全垦，推行原生植被保留措施和沿等高线作业，营造多树种混交林，采用生物手段防治病虫害；八是实行评估监测和绩效评价管理，项目前评估、项目中监测、项目后评价，使项目风险降到最低。林业世行项目管理模式和办法，为国家储备林建设提供了有益借鉴。

4. 速丰林基地建设工程加快推进，创造了基础条件

速生丰产用材林是在一定发展阶段，为满足木材需求，通过政策规划和先进技术应用集中连片种植经营的短轮伐期中小径级用材林。新中国成立之初，中央人民政府政务院作出《关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》，要求“在水土条件较好林木生长迅速的地区，大力培育用材林”。此后，形成“适地适树、良种壮苗、细致整地、适当密植、精心栽植、抚育保护”的建设方针，提高了全国面上造林质量。1970 年起，大力营造速生丰产林，成为缓解木材供需矛盾的基本途径。1985 年，原国家计委批复林业部引进外资带动建设一亿亩速生丰产林基地的规划，引进世行贷款共建成速丰林 347 万公顷，占规划建设面积近一半。2002 年，原国家计委批复《重点地区速生丰产用材林基地建设工程规划》。自速丰林工程实施以来，19 个重点省区累计完成速丰林基地建设 1160 万公顷。松、杉、桉、杨、竹等制种、育苗、定向培育和可持续经营模式趋于成熟，形成运用市场经营机制与工程建设模式相结合的发展机制。速丰林工程为进一步调整树种结构、建设优质高效多功能的国家储备林奠定了基础。

三、国家储备林建设的初步成效

1. 开展了试点示范

一是国家储备林基地建设试点。2012 年，国家林业局在水光热等自然条件良好的广西、福建、湖南、云南、广东、 江西、河南等 7 省（区），以国有林场为主体，启动国家储备林建设试点。试点地区党委政府高度重视、高位推动，林业、发展改革、财政等部门密切配合、形成合力，试点建设进展顺利。截至 2017 年底，累计完成建设任务 318 万公顷。

 二是划定国家储备林试点。2014 年，在南方 15 个省区划定国家储备林 100 万公顷。

三是利用开发性政策性金融贷款建设国家储备林试点。2015 年在广西正式启动了首个利用开发性政策性金融贷款国家储备林建设项目，随后在河北、天津、广西、福建、河南、黑龙江等省（区、市）陆续铺开。

2. 推进了金融创新

2015 年 12 月、2016 年 6 月，国家林业局分别与国家开发银行、中国农业发展银行签署战略合作协议，利用开发性政策性金融贷款开展国家储备林建设。开发性政策性金融机构，充分发挥专业和系统优势，开发出长周期、低成本的国家储备林金融产品，贷款期限可达 30 年（含宽限期），贷款利率体现优惠原则。国家储备林金融贷款成为迄今为止林业最优惠的金融产品，可以推广到林业生态保护修复、绿色产业、基础设施、精准扶贫等领域，有效缓解了林业融资难融资贵融资短这一突出问题，打造了新时代绿色金融支持林业发展的成功范例。截至 2017 年底，全国 108 个国家储备林等林业重点项目获得两行贷款支持，合同金额超过 1100 亿元，已放款 384 亿元。

3. 探索了现代化经营管理

国家储备林建设综合运用现代理念、科学手段、先进装备等要素，推进大型营造林工程系统化管理，采取高效集约经营、栽培模型设计、契约式管理、系统工程管理、全面质量管理等一整套新的生产管理方式和流程，初步建立了以高标准高质量高效益为目标的国家储备林培育、经营和管理体系，成为林业现代化建设的重要“试验田”。国家林业局印发了《国家储备林制度方案》，明确了完善政策法规体系、创新投融资机制、建立现代工程管理制度、创新运行管理模式等 11 个方面重点内容。实施国家储备林森林经营方案编制试点。制定发布了国家储备林树种目录、划定办法、核查办法、绩效评价管理办法，修订发布了《国家储备林改培技术规程》。制定《国家储备林管理办法》，建立以契约管理、代储代管为核心，权责明晰、机制创新、持续经营的国家储备林制度。